《长城在线》
（学习贯彻十六届五中全会精神）
——如何在新形势下更多地支持农业和农村发展
韩俊
主要观点
●我国工业化所处的发展阶段以及我国农业和农村发展所具有的特殊性、复杂性，决定了我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。“两个趋向”的重要论断，为我国在新形势下形成工业反哺农业、城市支持农村的机制定下了基调。
●实现由农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变，其实质是要处理好对农民“取”与“予”的关系，改变农业和农村经济在资源配置与国民收入分配中的不利地位，加大公共财政的支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。
●未来20年，我国将处于城镇化进程加快的时期。如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，我国经济的结构性矛盾将更加突出和尖锐，也将使解决“三农”问题的难度增大。
●统筹城乡经济社会发展，必须使城市和农村紧密联系起来，建立地位平等、开放互通、互补互促、共同进步、平等和谐的城乡经济社会发展新格局。
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胡锦涛同志在党的十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断，即在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。“两个趋向”的重要论断，从全局和战略的高度提出了新阶段解决“三农”问题的指导思想，为我国在新形势下形成工业反哺农业、城市支持农村的机制定下了基调。党的十六届五中全会通过的《建议》明确提出，要“建立以工促农、以城带乡的长效机制”。这对于统筹城乡发展，建设社会主义新农村，具有十分重大的意义。
发展新阶段的必然要求
工业反哺农业，是对工业化发展到一定阶段后工农关系、城乡关系变化特征的一种概括。这里的工业泛指非农业部门和城市，而农业则涵盖“三农”。工业反哺农业是经济发展到一定阶段的现象，从国际上看，许多国家在工业化过程中都经历过由农业哺育工业转向工业反哺农业的过程。一般来讲，在工业化发展初期，农业在国民经济中居主导地位，为了创造更多的物质财富，提高整个国民经济发展水平和人民生活水平，需要用农业积累支持工业发展；当工业化发展到一定阶段、工业成为国民经济的主导产业时，要实现工农业协调发展，除了发挥市场机制的作用，国家还必须加强对农业的扶持和保护，实现由农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变。许多国家的经验表明，当工业化、城市化进程加速，国民经济发展到工业对农业反哺期时，如果及时加强农业、反哺农业，整个国民经济就会协调健康发展，顺利实现工业化、现代化；反之，如果继续挖农业、忽视农业，就会出现农业萎缩、贫富差距悬殊、城乡和地区差距扩大，加剧社会矛盾，甚至出现社会动荡和倒退。
从我国工业化的发展过程看，新中国成立后，为迅速摆脱经济落后的局面，我国采取了重工业超前发展战略。当时，我国的社会经济发展水平相当低。1952年，全国人均国民生产总值仅50多美元，农业劳动力份额达83．5％，农业净产值的比重为70％。在这样的基础上搞工业化，农业必然成为筹集工业化资金的主渠道。据测算，1979年以前的29年，农业部门为国家工业化提供的资金约4500亿元。这种向工业倾斜的政策从全局和整体看是必要的、有效的，问题是延续时间过长，使本来就落后的农业生产的物质技术条件得不到应有改善。不仅如此，长期实行的城乡分割体制，还使城乡之间要素不能自由流动，大量的农村劳动力被束缚在土地上，农民实际上被排除在国家工业化进程之外。由于实行农村农业人口与城镇非农业人口两种户籍制度，造成农村居民与城镇居民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡。虽然改革开放以来城乡关系逐步改善，但农业和农村在资源配置与国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会、社会地位等方面仍不平等，计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构未从根本上改变，因而造成工农业发展失调和城乡发展失衡的局面没有扭转，城乡差距依然悬殊。
我国是否已到了工业反哺农业阶段？回答是肯定的。从工业化发展阶段来看，我国人均GDP已超过1000美元，农业与非农产业的产值结构大约为15∶85，农业与非农产业的就业结构大约为50∶50，城镇化水平为40％。这四项指标表明，目前我国已进入工业化中期阶段，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，经济增长的动力主要来自非农产业。根据国际经验，这时采取相应措施，以工业反哺农业，是带有普遍性的现象。例如，日本在战前处于以农养工阶段，上世纪50年代末60年代初开始转向工业反哺农业阶段。韩国在上世纪60年代中期以前还从农业部门抽取工业化资本，自60年代末开始转向保护农业。
实行工业反哺农业，不仅与我国工业化所处的发展阶段有关，而且是由我国农业和农村发展所具有的特殊性、复杂性决定的。我国农业劳动生产率低，农业仍然是国民经济中承受风险最大的弱质产业。我国人口60％以上居住在农村，农民生活水平明显低于城镇居民，农村教育、科技、文化、卫生等事业的发展水平也明显落后于城市。在全面建设小康社会的进程中，农村面临的任务更为艰巨。从历史经验来看，农民安居乐业对于国家的稳定发展具有决定性作用。只有加快农业和农村经济发展，增加农民收入，同时加强农村基层民主政治建设和精神文明建设，在广大农村形成和谐安定、健康向上的良好局面，保证广大农民安居乐业，农村社会稳定才有坚实的基础，国家长治久安也才有可靠的保障。我们必须从巩固工农联盟、加强国家政权基础的高度，从坚持立党为公、执政为民的高度，从全面建设小康社会的高度，深刻认识工业反哺农业、更多地支持农业和农村发展的重要性和紧迫性。
以工促农：公共财政向“三农”倾斜
实现由农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变，其实质是要处理好对农民“取”与“予”的关系，改变农业和农村经济在资源配置与国民收入分配中的不利地位，加大公共财政的支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。从财政实力来看，2004年我国国内生产总值达13万亿元，财政收入2．6万亿元，农业税收只占国家财政收入的1％左右。我国已经具备了工业反哺农业、城市支持农村的实力。
“以税惠农”，让农民长期休养生息。明年在全国全部免征农业税，这将彻底改变两千多年来农民缴纳“皇粮国税”的历史。取消农业税后，不宜急于对农民开征新的税种。农民收入水平低，长期以来负担较重，应给他们一个长期休养生息的机会。“以税惠农”应该成为今后国家财政支持农民的一项重要政策。
加大对农田水利、乡村道路等小型农村基础设施建设的支持力度。过去，我国财政建设性资金中用于农业大中型工程的比重较大，而与农民生产生活直接相关的农村小型基础设施的投入严重不足。在取消农业税后，应加快改革支农资金管理，整合现有的各种支农资金，统筹使用，优先集中用于解决农村最薄弱、农民最急需的问题。应建立政府补助、农民自主决策的农村社区公共品供给机制。把握好有关政策界限，严格控制标准、严格规范，防止为办公益事业再度出现乱收费、乱摊派现象，重新加重农民负担。更多地采取“以奖代补”方式，鼓励农民积极兴修水利、修建道路、实施中低产田改造工程等。
加大中央和省级财政对农村义务教育的投入，加快实行免费九年制义务教育。义务教育在各国都是公共财政最优先的项目之一。以我国现今的经济发展阶段和国家整体财力状况而论，应该有能力实行免费的农村义务教育。应把在农村普及九年制义务教育、有条件的地区普及高中阶段教育、积极发展农村职业技术教育、建立完善的农村就业培训体系，作为促进农村发展的基础性工作来抓。
改善农村医疗条件，提高农民医疗保障水平。中央已经提出，到2010年，在全国农村基本建立公共卫生服务体系和新型农村合作医疗制度，农民人人享有初级卫生保健，卫生服务水平进一步提高，主要健康指标达到发展中国家的先进水平。实现这一目标，中央和地方政府都应进一步增加对农村公共卫生体系的投入，进一步完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度，切实解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题。
完善对农村困难群体的救助体系，逐步扩大农村社会保障覆盖面。应健全农村“五保户”和重病重残人群的供养、救助制度，逐步提高供养、救助标准，完善救助方式。在具备条件的地区，加快建立农村最低生活保障制度，将家庭养老、土地保障和社会养老保险结合起来，建立和完善农村社会养老保险制度。
以城带乡：城市向农民敞开大门
推进城镇化，是促进我国经济快速增长、优化经济结构、提高人民生活水平的基本途径，也是解决“三农”问题的根本出路。与同等工业化程度的国家相比，我国城镇化水平仍然有很大差距。根据城镇化的一般规律，城镇化水平在30％—70％的时期是城镇化加速发展的时期，一个国家的城镇化水平达到70％左右才能基本稳定。可以预见，未来20年，我国将处于城镇化加速发展期。若城镇化率按年均增加1个百分点计算，2020年我国城镇化率将达到57％，城镇总人口8．28亿，比2002年增加3．26亿（包括城镇人口自然增长0．37亿）。这意味着从现在到2020年，将有2．89亿农村人口向城镇人口转化。我国农村人口向城镇转移数量之大，是世界上其他任何一个国家所没有过的。如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，我国经济的结构性矛盾将更加突出和尖锐，也将使解决“三农”问题的难度增大。而如果发展战略和政策选择得当，工业化和城镇化的快速发展将为解决“三农”问题提供难得的机遇。
以城带乡，须加快城镇化进程，为农民进城就业创造更多机会。农民在非农产业和城镇就业，已成为当前农民增收最直接、最有效的途径。应统筹考虑解决城市就业问题和解决农村富余劳动力转移问题，取消针对农民工进城就业的各种准入限制，建立城乡劳动者平等的就业制度。依法保护进城务工农民的合法权益。高度重视农村劳动力培训，将其纳入各级公共财政的支持范围，增加投入。
以城带乡，须使农民在城市有长期稳定的生存手段，为农民进得来、留得住创造更好的制度环境，逐步改变城乡二元结构。根据第五次人口普查的结果，我国农民工占二、三产业就业人口的比重高达46．5％，其中，占第二产业就业人员的57．6％，占建筑行业就业人员的80％。他们中许多人尽管已在城市居住和工作多年，为当地经济社会发展作出了贡献，但由于收入低，无法实现在城镇买房定居的愿望，长期处于流动状态，很难成为稳定的城市居民。应积极探索多种形式，解决城市农民工的社会保障问题。调整城市建设思路，放宽农民进城就业和定居的条件。在大中城市的农民工只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源，就应给予办理城镇常住户口，逐步实行以居住合法、固定职业为户口准入条件。农村居民在城镇落户后，在子女就学、公共卫生、社会保障等方面应享受与当地城镇居民同等的待遇，履行相应的义务。让外来人口逐步融入城市，有利于城市各种服务业的发展，也有利于城市社会的和谐。
城乡互动：构建平等和谐的城乡关系
实行工业反哺农业、城市支持农村，丝毫不意味着可以放松对农业和农村发展问题的关注。即使我国工业化、城镇化顺利推进，2010年农村人口仍会有7亿左右，2020年还会有5亿左右。农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持。统筹城乡经济社会发展，必须使城市和农村紧密联系起来，在理顺城乡关系的基础上加快传统农业向现代农业的转变进程，加快农村二、三产业和小城镇的发展步伐，进一步深化农村改革，全面繁荣农村经济，建立地位平等、开放互通、互补互促、共同进步、平等和谐的城乡经济社会发展新格局。
继续推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力。我国作为一个人口大国，粮食供给尤其是口粮不能过度依靠国际市场，粮食自给率要保持在一个合理的、可承受的水平上。应切实保护和稳定提高粮食综合生产能力，促进粮食市场发育，完善政府调控政策，确保粮食供求基本平衡。充分利用国内国际两个市场、两种资源，把确保国家粮食安全与推进农业结构战略性调整结合起来，推动农业的集约化、规模化和专业化生产，提高农业综合效益和竞争力，这仍是今后我国农业发展的主线。应全面优化农产品品种，提高农产品质量；优化农业区域布局，发挥各地农业的比较优势；加大对初级农产品的加工转化，积极发展农产品的现代流通方式，提高农产品的附加值；将农产品生产、加工、销售有机结合起来，实施一体化经营；积极应对农产品进口对国内的冲击，扩大我国优势农产品的出口。
继续发展乡镇企业和农村二、三产业，壮大县域经济。2003年，我国农村4．9亿劳动力中转移到乡镇企业的有1．35亿。在可以预见的将来，即使有越来越多的农民进城，农村劳动力供大于求、就业不充分的问题仍将长期存在。扩大农村劳动力就业，必须多形式、多层次、多领域全面展开。应挖掘农业内部的就业容量，进一步拓展农村二、三产业的就业空间。县域经济是城乡经济的结合部、汇合点，加快县域经济发展步伐，对于活跃农村经济、推进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移、加快城乡一体化进程、推动城乡经济协调发展具有战略意义。应着力破除县域经济发展的体制性障碍，激发县域经济发展的活力；培育有竞争力的特色产业，促进工业集聚发展；大力发展民营经济，增强县域经济的内在活力。
深化农村改革，为农业和农村经济发展增添新动力。今后农村改革的重点主要有以下几方面：一是在全部取消农业税后，全面启动以乡镇机构改革、县乡财政管理体制改革、农村义务教育管理体制改革为核心内容的配套改革。二是从体制和法律上建立保护农民土地权益的长效机制。在工业化和城镇化过程中，一部分农民完全脱离农业，土地向一部分农户集中，实现经营规模的扩大，这是一个必然趋势。但要充分认识到，农村土地使用权的流转和集中具有长期性。农民土地承包经营权的流转，必须坚持依法、自愿、有偿的原则。近年来，征地引发的社会矛盾不断加剧。应着眼于控制耕地征占规模和保护农民合法利益，改革现行的征地制度。土地征用应当有利于富裕农民，而不是造成大批农民失地失业；应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。三是从农村实际和农民需要出发，以培育竞争性的农村金融市场、形成合理的农村金融机构体系为目标，加快改革和创新农村金融体制。四是鼓励发展各种类型的农民专业合作经济组织。制定对农民专业合作经济组织的扶持政策，创造有利于农民合作经济组织发展的政策和法律环境。
《人民日报》 (2005年11月18日 第九版 编辑：陈家玉
