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一、西班牙农业保险政策
西班牙国土面积50.5万平方公里，人口约4000万，其中农业人口1000万人。西班牙农业产值占国内生产总值的3.7%，50%以上来自于种植业。1978年以前，西班牙农业保险完全由私人公司经营，政府没有参与，旱灾、霜冻等自然灾害还不在保险范围之内。由于农业灾害多，理赔金额大，公司运营成本高，农民遭灾后不能及时、足额得到保险公司的赔付。因此，政府实行了特殊的援助制度，即对灾民给予救济补助。1978年，西班牙颁布了《农业保险法》，提出由农民自愿参加保险，政府对私人保险公司提供再保险，并对农民的保费给予补贴；不参加农业保险的农民，遭灾后政府不给予任何援助。同时提出农业保险的目标，就是要逐步将所有的农业领域都纳入农业保险的范围。《农业保险法》颁布后，农民的参保意识明显增强了。
(一)农业保险的组织管理机构
西班牙农业保险的管理机构比较健全，相互间职责明确。主要有四个职能部门：
1.经济与财政部保险司。西班牙农业保险法规定，经济与财政部是农业保险公司的监管机构，主要任务是保障投保人的权益，促进保险市场健康发展。主要职能有：一是对私人保险公司进行财务监控，确保各公司有足够的财力用于理赔。西班牙规定，最低要有300万欧元的资本金，才有资格申请成立农业保险公司。这些保险公司业务上受国家农业保险总公司的指导，财务上接受财政部保险司的监管；二是根据年度保险计划，安排财政补贴资金；三是根据保险公司的要求，合理调节保险费率。负责协调农业部、保险总公司及再保险公司，对过高或过低的费率进行合理调整，平衡私人公司与农民的利益；四是负责制定各保险公司占农业保险总公司的份额。国家农业保险总公司是一个股份制企业，其股份由各公司持有。各保险公司持有的比例，由经济与财政部按照各保险公司保险业务的市场占有份额、企业资质、从事农业保险的历史与经验等因素确定；五是审核、监督保单价格。
2.农业部农业保险局。西班牙农业部专门成立了农业保险局，行使对农业保险管理的职责。主要任务有：一是负责险种的可行性研究，提出年度出台新险种的建议。二是负责审核制定保险合同条款。三是参与农业保险体系建设，协调政府机构、私人公司和农业工会的关系。四是根据不同地区、不同作物生产技术管理的规定，对投保农产品的产量与价格进行预测，提出保险公司应否理赔的建议。五是向农民宣传农业保险，鼓励农民参保。
3.农业再保险公司。农业再保险公司是隶属于经济与财政部的农业保险机构，具体运营与私人保险公司相似。农业再保险公司有三个职能：一是聘用与管理所有的损失评估技术人员，并按照国家公务人员的待遇支付报酬。二是发挥与私人保险公司类似的作用，即进行损失评估、支付保险金。三是进行再保险业务，受政府委托为私人保险公司提供再保险。
农业再保险公司不以盈利为目的，好的年景保费收人大于赔付支出，形成的盈余用于增加再保险基金。再保险公司刚成立时，收取的保费远远低于理赔支出，如1992年理赔支出达到1.54亿欧元，而同期保费收人仅0.42亿欧元，当年亏损1.12亿欧元。近几年，由于西班牙自然灾害较少，加上政府支持的力度加大，再保险公司收取的保费数额明显大于理赔金额。2003年，再保险公司收取的保费达6700万欧元，而理赔却不到100万欧元。除为国内私人保险公司提供再保险外，农业再保险公司还积极拓展国际农业保险业务，将其提供再保险的一部分风险有效地化解于国际农业保险市场。
4.农业保险总公司。其职能是对农业保险发挥行业监督的作用。具体职责：一是草拟成立农业保险公司的条件；二是负责设计具体险种，报有关部门审核；三是制定保险合同内容，依据法规和具体险种，明确合同的综合条款和特殊条款。
农业保险总公司是由38家农业保险公司参股的股份制企业，对所属的农业保险公司按照其出资的比例分配利润，并按照其承揽业务量的大小分摊费用。总公司下设产品部(主要是根据保单将保费交给各个私人保险公司账户)、研发部(负责研究开发新的险种)、理赔部(制定保险合同，对私人保险公司的理赔情况进行监管并受理有关投诉事宜)等管理部门。
农业保险业务的具体操作由38家私人农业保险公司负责。西班牙《农业保险法》规定，如果私人保险公司发生亏损，则由政府支持的农业再保险公司为其提供再保险，由政府支付理赔超定额补偿。
(二)农业保险的基本情况
1.农业保险的种类及投保情况。目前，西班牙的粮食作物(如小麦、玉米等)、工业用农产品(棉花、甜菜、烟叶等)、园艺产品以及畜禽和水产品等基本上都开设了险种。近年来，西班牙不断拓展农业保险领域，开展了森林火灾保险、动物防疫保险和土地价格保险等。
农民可以个人投保，也可以联合起来集体投保，不过目前主要是以集体投保的方式投保。政府要求，农户如参加保险，必须将其经营的所有农作物都投保，避免出现农民对高风险的作物投保而对低风险的作物不投保的现象。同时，如果一个农产的农作物分布在两个不同的行政区，也必须在两个行政区分别投保。
2.损失评估与仲裁。灾害发生后，由损失评估人员进行实地评估，并提出理赔建议报私人保险公司和保险总公司，由私人保险公司负责赔付。如果农产与评估师在理赔标准上发生矛盾，由农业保险总公司的投诉处理机构负责仲裁。如果农民对保险总公司的裁决不满意，可以分别再请二位或三位评估师进行第二、第三次评估。如果农民对第三次评估结果仍有异议，则要按司法程序办理，交由法院裁决。
(三)政府补贴及理赔情况
1.补贴政策。西班牙政府农业保险补贴政策主要体现在三个方面：(1)在补贴标准上，一是对不同的投保主体实行不同的保费补助标准。如对全职农民的补贴标准要比兼业农民高出5%～14%；对女性农民的补贴标准要高于男性农民；对集体投保的农民补贴标准要比个人投保高5%等。二是对不同农作物的保费实行不同的补贴标准，稀有珍贵作物的补贴标准比一般农作物要高20%左右。 (2)对不同的投保标的实行不同的保险费率。大体上分为两个部分：第一部分是可行标的的保险，费率一律为18%，如粮食等谷类作物、柠檬、土豆、畜禽以及工业用农作物(如棉花、油菜、向日葵、烟叶等)；第二部分是试验性标的的保险，平均保险费率为23%，最高达到28%。如对没有灌溉条件的谷类作物、甜菜、酿酒用葡萄等，都实行28%的保险费率。对同一作物，根据保险的具体标的不同，也实行不同的费率。如对橄榄自然灾害保险的费率为18%，而对橄榄稳定产量保险的费率则为28%。 (3)政府通过调整保费补贴和保险费率的标准来调整农业种植结构。政府如不想鼓励发展某种产业，就通过减少保费补贴或提高保费费率的办法进行调整。最近，西班牙大幅度地提高了下个农业生产年度冬小麦的农业保险费，最高增幅可达30%。农业部将南部小麦产区的农业保费最高提高到 15%，同时把赔付金额降低10%。其他小麦产区的保费增幅最高为30%，但赔付金额并没有提高。
西班牙的农业保险政策非常透明，并鼓励国外公司到西班牙开展农业保险业务。如果是欧盟国家，可以随时到西班牙成立农业保险公司，其他国家则需要在西班牙的保险公司注册机构申报，只要符合条件就可以举办。西班牙政府按照WTO国民待遇原则，给国外公司同等的国民待遇，即可以享受政府的保费补贴并提供再保险。目前西班牙有一家国外举办的农业保险公司。
2.理赔情况。西班牙农业保险保费收入占整个保险行业保费收入的2%。2003年，农业保险保费收入4.96亿欧元，其中中央和地方政府负担了 2.83亿欧元，占保费收入的57%；农民负担2.13亿欧元，占保费收入的43%。同年理赔支出2.82亿欧元，盈利2.14亿欧元，赔付率为56.81%。 2004年，预计全国农业保险的保费收人为5.25亿欧元，其中中央财政安排2.1亿欧元，占保费总额的40%；地方17个大区政府预算安排一部分，大约占总保费的10%；其他的50%由农民负担。
西班牙的38个直接从事农业保险的私人企业中，目前还未出现企业财务状况不好、发生理赔困难的状况，这与西班牙经济与财政部的监管是分不开的。因为，经济与财政部每年年初都进行认真的测算，年底又进行认真的评估。一旦哪个公司在执行中出现了问题，经济与财政部保险局就会立即阻止该公司签订新的保单，以避免出现负债。
目前，西班牙中央财政除了每年安排2.1亿欧元的保费补贴资金外，没有其他的支出。政府既没有建立理赔准备金制度，也没有对私人保险公司给予其他方面的财税优惠措施。农业保险公司全部实行自负盈亏，经营状况良好。
西班牙农业保险与欧盟其他国家相比是比较成熟的，在世界范围内也是一个成功的范例，不仅险种齐全，而且管理机制完善，政府支持有力，保险公司健康发展。但是，也存在一些问题，主要是： (1)农产的参保率不高。目前，西班牙农户参加农业保险的不到50%。人保率不高的原因是多方面的：一是农业保险本身是自愿的，不能强制实行，一部分心存侥幸心理的农户不愿投保；二是西班牙有一部分农民是兼业农民，农业收入只占其收入的一小部分，农业遭受灾害后对其生产和生活的影响不大；三是自然灾害发生的频率不高，有的地方几十年甚至上百年才发生一次自然灾害，农民没有投保意识。(2)管理成本较高。目前，西班牙农业保险的各类险种都在细化管理，这对保持农业保险持续健康发展是有利的，但同时也相应增加了管理成本，影响了保险公司的盈利。对这些问题，西班牙政府有关部门正在研究解决的办法。
二、西班牙农业保险的启示及我们的政策建议
西班牙农业保险具有明显的特点：一是重视农业保险立法，以法律约束政府行为，保证农业保险的顺利开展；二是政府大力支持；三是农业保险带有准强制性的特征，对不参加保险的农户，政府不给予救灾方面的援助；四是农业保险组织形式多样。
我国是一个农业大国，也是世界上自然灾害损失最严重的国家之一。在20世纪90年代，我国农业的成灾面积占播种面积和受灾面积的比例分别超过20%和50%。从目前我国农业保险试点的模式看，大体上分为四类：第一类是商业性保险公司，即商业保险公司代办政策性农业保险业务，国家政策扶持，商业化经营；第二类是专业性农业保险公司，如保监会批准成立的上海安信农保公司和吉林安华农保公司等；第三类是民间互助保险公司，如部分渔船船主和农场职工自发成立的互助保险公司等；第四类是引进国际上农保经营较为成功的外资公司，如法国安盟在成都成立的农保分公司等。
从西班牙农业保险的实践和经验看，农业保险离不开政府的支持，即带有明显的政策性保险色彩。从我国开展政策性农业保险的角度，我们提出如下建议：
(一)明确开展农业保险应遵循的原则
1.试点探索的原则。我国地域广阔，气候差异大，农业生产条件复杂，农业保险必须循序渐进，先试点后铺开。
2.财政适当补贴的原则。农业比较效益低，农民收入低。如果按商业保险费率缴纳，农民负担不了，而按农民能接受的费率缴纳又会加重保险公司理赔负担。这就要求财政按财力可能提供适当丰l、贝占。
3.基本保障的原则。我国现阶段开展农业保险，要确定一个能基本保障农民恢复生产和生活、国家财力又许可的保险金额，以免出现农民保不起、保险公司赔不起、国家补不起的局面。
4.可保风险的原则。人为风险和大面积毁灭性的自然灾害风险是不可保风险，农业保险的起步阶段主要是承保自然风险中的一部分灾害风险。
(二)农业保险财政补贴方案
1.农业保险的范围。按照基本保障、量力而行的原则，应优先从高商品率、高附加值的畜牧业、家禽业、水产业等试点，优先从农业龙头企业、种养业大户试点。同时借鉴西班牙的经验，鼓励农户集体投保，逐步将分散农产纳入投保范围。
2.以直接成本确定保险金额。确定保险金额应以其直接成本为依据，并根据不同地区的生产成本区别对待，以适应不同地区、不同投入水平、不同收入农民的保险需求。
3.因地制宜地确定险种。各地区在选择保险险种时，要根据农业自然灾害区域性的特点和当地经济状况来确定。特别是对洪涝、火灾等巨灾险，要合理确定保费标准和理赔标准，并实施巨灾险超赔补贴制度。
4.合理确定农业保险财政补贴项目和标准。目前各地农业保险试点主要有三个问题，一是保险费收入低；二是巨灾损失无资金补偿；三是业务经费无来源。保险费只按农民能承担的纯费率收取，导致业务经费无来源。从国内外的实践看，农业保险如果没有财政补贴很难维持下去。解决的方法：一是按照损失率确定保险费率，将损失率与目前农民能承担的费率的差额作为财政补贴的依据，提高保费收入；二是对大灾年份实行大灾准备金补贴，用于弥补大灾的超额赔付，或探索建立再保险机制，以保证偿付能力；三是给农业保险公司一定数额的业务费用补贴，弥补因业务费用过高而导致的经营亏损。
5.明确财政资金补贴的方式。财政补贴主要包括直接补贴和间接补贴。保费补贴属于直接补贴，即投保的农民直接得到国家给予的保险费补贴。农民与保险公司签订保险单，只交纳保险单上列明由农民自身承担的保费，财政补贴部分由国家财政替农民直接交纳。大灾准备金补贴和业务经费补贴属间接补贴，间接补贴不具体落实到每一个投保农民，而是补贴给保险公司，由保险公司以保险赔款形式补偿给受灾农民。
6.实行激励机制，提高财政补贴效率。政府应提倡农业保险公司进行竞争，不断改善服务。财政补贴也要采用激励机制，对服务好、保费费率低的公司多补贴，对服务不善、保费费率高的公司少补贴。同时，按照WTO国民待遇原则，允许继续引进像法国安盟等具有先进技术及管理经验的外资或合资农业保险公司，进人中国市场进行公平的竞争，并享受同等的政府支持政策。
(三)尽快建立健全农业保险立法和政府支持政策
我国应加快《农业保险法》的立法进程，完善与农业保险相关的法律法规体系。要强调实行法定保险和自愿保险相结合，对关系国计民生和经济社会发展的重要农产品实行法定保险，其他农产品实行自愿保险；要及时研究出台政府的财政信贷支持政策，如将农业保险和农业信贷结合起来；对有农业生产借贷的农业保险标的依法强制投保，减少政府投入风险；明确政府财政补贴政策和中央与地方政府的投入职责等。
责任编辑：雨希 来源：《农业经济问题》 作者：财政部农业司 丁学东
