编者按作为一项惠及广大农民的好政策，良种补贴为什么难逃部门利益的泥潭？在这项政策的执行过程中，一些管理者如何创造了寻租空间？这给正常的市场竞争和农民的生产带来了哪些负面影响？如何改进这项政策？《投资者报》记者为此深入黑龙江、河北和河南等地，采访了几十位农业系统官员、种子商人、农民、专家和乡镇干部。在扩大内需，家电下乡、汽车下乡等支农政策风起云涌之时，良种补贴政策的得与失当为之镜鉴，相关政策调整已不容回避。

     站在松花江畔的一座老旧的院子里，佳木斯市同江市曙光村村支书王汝财对国家的良种补贴政策仍感困惑。五十多岁的他，挥舞着粗黑的大手，对《投资者报》记者说，过去这几年，自己跑了县农委好几次了，给村民要良种补贴款，“但是都没要到”。

    在过去7年时间里，农业部的种植业司，一直试图替亿万农民做主，选择优良种子和相关经销公司，而不是将累计达285多亿元的国家财政良种补贴款直接发放给农民，这种近乎官办官营的操作方式，引起许多争议，激起部分农民、种子商人、农业专家和一些基层农业官员的不满。

    中国农业补贴总额在2009年有望达到1200亿元，占中国财政总支出的不到2%。其中自2002年开始施行的良种推广补贴在今年预计超过120亿元，占农业补贴总额的十分之一。

   《投资者报》独家获悉，2008年11月20日，中国农业科学院教授、原农业部顾问佟屏亚，就此问题直接上书国务院温家宝总理等主要领导，建议将良种补贴“直接发到农民手里”。据悉，此事已引起中央高层高度重视。

    2008年12月23日，农业部就下达了文件，将原《农作物良种推广项目资金管理暂行办法》（财农[2004]16号）、《水稻良种推广项目资金管理暂行办法》（财农[2004]17号）同时废止，征求改进意见。

    2009年1月2日，中央发布了《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（以下简称“1号文件”，其中在提到良种补贴时，特别增加了一句“完善农业补贴办法”。

佟屏亚说，“读到了1号文件，我就知道我的信中央收到了”。

    早在2006年，主管农业的国务院领导就曾对良种补贴中存在的问题做出措辞严厉的批示，称“这是对人民的犯罪”。

    从农民到国务院高层，都越来越难以容忍这个将“好政策办坏”的部门利益怪圈。批评者认为，现行的良种补贴政策，没有让农民和种业得到足够实惠，却滋生腐败与寻租空间，导致部分伪劣种子流入市场，甚至由此造成减产绝收、激发群访事件，乃至在一定程度上加剧了对今年小麦产量的影响。

   “农民选择什么种子，什么就是良种”，十一届全国人大代表、辽宁省丹东农科院研究员何晶告诉《投资者报》记者说，今年“两会”上，她还会就此问题提出意见。2007年全国两会，已经有数位人大代表或政协委员呼吁改革现行良种补贴政策，但大多被农业主管部门“打了招呼”，而不了了之。

    截至记者发稿时，农业部新闻处一直未就上述问题对《投资者报》的采访要求做出正式回应。现在，受到各方压力的现行良种推广补贴政策已经出现部分松动，据《投资者报》记者了解，对有些品种如油菜种子，在有些县市地区，已经将良种补贴直接发放给了农民。

农业专家上书中央

     最早动了直接给中央写信的念头，是在2008年10月份的甘肃酒泉，当时，中国农科院的退休专家佟屏亚，正在参加一个种业论坛。大家说，良种补贴的问题太严重了，应该联名给温总理写封信，反映实际情况。

    在这之前的2008年5月，河北省徐水县已经有250多名农民联名给中央写了信，因为当地良种补贴的种子导致了小麦严重减产。

    佟屏亚最早听说良种补贴中存在问题是在2004年的冬天，当时，一个大公司老总对他说，“良种补贴的事情，你听说没有？”当时良种补贴的规模并不大。2002年，国家财政拿出1亿元，补贴大豆1000万亩。2003年，良种补贴资金才开始在小麦种植区试点。

    2005年，佟屏亚利用整整一年的各地讲课机会，把这个良种补贴的事情了解清楚了，结果“令他震惊”。2006年2月份，佟屏亚把这次调研情况写成了一篇《良种补贴如何把好事办成好事》的文章，发表在种子业界几份知名的杂志上。之后，佟屏亚又把这些调研内容提炼出要点，写信寄给了国务院。

    他告诉《投资者报》记者，这封信后由国务院政策研究室接手，有关领导做了批示，据说措辞非常严厉，其中有这样的表述：搞成这个样，出现这些事情，是对人民的犯罪。

     这两篇文章在农业部立刻引起了轩然大波，正在大连讲课的佟屏亚忽然接到中国农科院的电话，要其迅速回京。

    当时，农业部派了种植业司、财务司等部门的三位司级官员、两位处长来见佟屏亚，表示说，农业部收到了国务院的批示，已经调研了河南、山东和江苏三个省，来落实佟屏亚两篇文章中提到的问题。

    农业部的人很客气，拿出了四条改进意见，请佟屏亚“帮助我们完善良种补贴”，但佟屏亚只坚持一条，“把良种补贴直接发给农民”。当时农业部的财务司负责人很不高兴，“我就批评了这位负责人。”佟屏亚说。

     “我们去完善”，农业部方面最后表示，这场见面不欢而散。其后，农业部确实将良种补贴政策做了部分的改善，佟屏亚也由此感受到了给高层写信的效用。

    在给温家宝的信中，佟屏亚写到，农业部以“项目”实施良种补贴操作方式，层层设卡，招标采购，成绩不大，弊端很多。概括起来有5句话：搭建了层层索贿的平台，统一供种干预种子市场的正常运行，基层农业局重新成为最大的垄断经销商，剥夺了农民用种的自主权和知情权，还可能导致种子企业濒临破产。

   “其结果是农民得不到国家扶民政策的实惠，最终造成粮食减产并影响到粮食安全。广大农民和种子企业反映强烈，今年以来在安徽、山东、河北许多省市频发群访事件，要求国务院把良种补贴款直接发到农民手中”。

“消失”的“两会”提案

    几乎与佟屏亚同时，辽宁省丹东农科院的研究员何晶也发现了良种补贴的问题。当地很多农民向身为全国人大代表的何晶反映，“现在的良种补贴是老百姓和种子企业都得不到好处，好处全被主管部门得了”。

2月19日，她通过电话告诉《投资者报》记者说：“良种补贴还是直接发给农民好”。

    一些种子专家和何晶的观点一致，“农业部没有必要替农民选择良种，农民买哪个品种，哪个就是良种”。因为地区环境差异很大，适合这个地方的种子就不见得适合其他地方，适合大面积耕种的良种，到了农民一家一户的小规模种植就不适合了。

    何晶在2007年全国“两会”期间提出良种补贴直接发给农民的人大议案，当时就有农业口的人打电话给何晶，施加压力，要求撤回这个提案。

    “他们可能耐了。”何晶说，交上去的议案，他们都给要回来了。回到丹东不久，就有农业系统的官员来找她，问她为什么这么多问题不关注，单单提农口的意见，最后对何晶说：“农口得点钱不容易，反正都在农口花，不管花好没花好，就别提了”。

    当年除了何晶，提过良种补贴直补农民的议案，还有四川南充农科院玉米研究室主任崔富华。

    2月19日，崔富华通过电话告诉《投资者报》记者说，今年肯定还有良种补贴的议案，因为“现在有的公司拿了钱，却给农民坏种子，这是对农民的不负责任”。

    她说，现在最好的办法就是把良种补贴直接发放给农民，让农民拿发票来报账，优惠20%到30%，这样不但方便而且农民可以自己选择种子。而现在的良种补贴招标，“里面容易出现回扣等腐败问题”。

    基层农业系统的干部，也对现行良种补贴政策颇有微词，辽宁省丹东市农委种子管理处处长李世良形容现在的良种补贴是“三个不高兴”，农民不高兴，种子经销商不高兴，种子生产商也不高兴。

    “良种补贴本来是件好事，但在执行中出了问题”，李世良告诉《投资者报》记者说，关键是优良品种要农民自己选择，不能由政府定，种子的区域性很强。现在都是政府操作行为，良种补贴款直接从省里拨到县里，选什么品种做良种县里决定，有的公司把挤压的陈旧的种子，作为良种卖给农民。

    农业部2008年6月1日在东北开调研会，研究良种补贴问题，李世良在这个会议上说了上述这番话。后来有农业官员表示，李世良“话说得重了”。

    在2008年“两会”上，批评良种补贴的议案不见了。何晶带了一个辽宁省里的提案，也是有关良种补贴的，但是内容变成了呼应国家对大豆全面补贴，辽宁省大豆种植240万亩，农业部只补了80万亩。

存疑的推广费用

    和农业官员就良种补贴问题交锋了几次，退休专家佟屏亚才发现双方是两个不同的话语体系。

    佟屏亚认为良种补贴是天经地义要补给农民的，而农业部的官员认为良种补贴的全称是“良种推广补贴”。佟屏亚认为，奥秘就在于推广这两个字，钱是给农业部用作推广的。

    《农民日报》在2007年4月发表文章称，“良种补贴，即良种推广补贴，是中央财政扶持种粮农民选用优良品种及配套栽培技术的资金补贴。”

    全国人大代表何晶告诉《投资者报》记者说：“我要求把良种补贴直接发给农民，农业部门却说他们的行政办公费用很高，要用纸打印宣传，要坐飞机跑项目，还要请相关部委的人吃饭，花费很多。”

    “钱都花在这个上面，其实要是直接给农民，不就用不着这些花费了吗？”何晶说。

    佟屏亚难以理解的另外一点是，他认为良种补贴是一件为农民做的好事，而农业官员认为这个好事的前提是“部门跑下来的项目”、“是农口的钱”。“有了项目，自然就有了项目管理费和服务费，这些费用都可以用作包括出国考察在内的日常办公开销。”

    在2006年与三位农业官员的会面中，一位农业官员说：“佟老师，我们下面比较穷，这事情搞的是良种推广补贴。”

    “这才是关键，为什么这么几年来，就改不过来。”佟屏亚告诉《投资者报》记者说，中央领导批示后，农业部只是把发良种补贴券改为招标种子经销企业了，换汤不换药。良种补贴是农业部的项目，如果直接发给农民，“钱就不经他们的手了”。

    佟屏亚在给中央领导的信中写到，基层农业局重新成为了垄断经销商。农业部实施的良种补贴统一供种，创造了垄断经营的条件，有些地方县农业局亲自供种。例如安徽省的临泉县、利辛县、界首市等农委，让种子企业直接送种到村，农委印制良种补贴专用三联“销售凭证”。

    农业局对良种补贴近乎官办官营的做法，涉嫌扰乱市场正常秩序。有些种子公司会跑关系，能够拿下良种补贴项目，甚至把不合格的种子卖给农民，因为有了补贴之后就可以定低价，“这就直接影响了市场，因为有了两个价格”。

    丹东农科院何晶研究员说，现在种子公司，得不到良种补贴不赚钱，得到了也不赚钱，比如我们有3000万吨的种子，只有1000万吨补贴指标，你也不能卖两个价，剩下的2000万吨，就需要自己拿钱补贴。

服务费与种子空转

    据了解，部委跑下来的项目，惯例上都可以留取0.5%到1%的资金作为管理费。而一位农业官员对管理费的说法十分紧张，他对佟屏亚说：“管理费没有，只有一点工作费。”

    而在基层农业局的良种补贴实施中，出现更多的是或明或暗的服务费。

    一位河南新乡种业公司负责人告诉《投资者报》记者说，现在有的县都要求种子公司每斤种子上缴3到8分钱的良种补贴服务费，但河南省政府已经给各个县下发了5万元到40万元的相关办公经费。

    “这里面有问题，并且农业局收服务费后没有服务。”他说，还有不公开的服务费，比如在2006年，商丘市各农业局局长每亩私下跟企业要一元钱服务费，一年后涨到了两元钱。

    “这算不算是索贿？”上述种业公司负责人对《投资者报》记者说，有个局长直接到我办公室跟我要钱。还有豫东地区某区一个姓任的局长，2007年，他专门通过别人，跟我要每亩地2元钱；民权县还有一个退休的农业局长，通过别人给我拿来2万亩指标，除去每亩五六分钱的服务费外，另外他自己还要求一斤种子要一毛钱。

     2008年，在河南一次种业座谈会上，一老板说到激动处，不禁失声。

    良种补贴中另外的一个现象就是种子空转。

    黑龙江省同江市一位主管农业技术的副乡长对《投资者报》记者表示，所谓的大豆良种补贴，都是县农委指定两三家种子公司来完成补贴，不过，这些补贴的良种，基本上都是商品豆，根本不是种子，销售价格比市场上的商品豆还便宜2毛到4毛钱，多数农户就是到指定公司购买“良种”后，卖到市场上，赚取差价。

    “在同江市能够经营良种补贴的公司，与农委主管领导关系特殊。”他说。

    除此之外，还有一种被称为 “倒流”的办法，来赚政府的良种补贴款。比如在某地棉种的良种补贴中，棉办给农民每亩一元钱，让农民签字，造出棉花种植的虚假亩数。然后从A公司购买相应亩数的棉种，因为根本没有这些棉花种植亩数，这些棉种就积压在棉办和乡镇，而后再把这些棉种卖给中间商B公司，一进一出就套取每斤七八元的良种补贴款。

    一位河南省当地知情人士称，2008年，河南省报的棉花补贴面积是593.6万亩，实际补贴棉面积200万亩。这个数字是他通过走访各县获得的，现在河南就三个产棉区，商丘、南阳和周口。比如，民权县报的面积是30万亩，实际上不超过5万亩，周口市扶沟县报60万亩，实际连10万亩棉花都种不了。

    不过，这个说法尚未得到当地官方证实。

    近几年来，随着良种补贴力度的加强，农业系统内落马的贪官也随之迅速增加，有的甚至出现了窝案。佟屏亚在给国务院写信后，甚至有专管农业系统的纪检人员登门来寻找腐败线索。

    据知情人介绍，近两年来安徽、河南等地县市地区相继有农业系统官员涉嫌良种补贴问题而案发落马。

种子公司不高兴

    在一些地方，良种补贴正在面临两难的困境，补贴的话，种子公司不高兴，不补贴的话，农业局长不高兴。2008年3月底，中央决定扩大良种补贴面积后，各地就发生了种子经销商群访事件。

    在这前后，河南省种子协会11家大种子公司主要负责人联名给省政府写信，建议把良种补贴直接发给农民。

    该建议指出，作为政府部门应当加强对良种补贴的宏观调控，对微观操作不宜过于繁琐，不能用计划经济的惯常手段来操作市场经济条件下的良种补贴。政府应当制定方案，引导农民购买放心种子，规范良种补贴中的种子市场秩序，而不能在招标投标中“忙死”；供种企业要讲信誉，提供优质适价的种子，而不能在跑拉关系中“累死”。

    自河南省11家种子企业“集体上书”后，河南省政府紧急叫停了良种补贴工作，表示待种子销售完后，良种补贴将直接发给农民，意图稳定整个种子市场。

    知情人士告诉记者，后来河南的基层农业局长“不愿意了”。2008年8、9月份，农业基层局长联名写信到省政府。这个事情说法很多，比较可信的就是，8月份，中央领导提出河南2009年612亿斤小麦产量不能少。河南省政府马上组织调研，召开农业生产座谈会，会上基层农业局长说，“小麦增产的关键是良种补贴。”随后，河南省良种补贴资金都给小麦了，7000万亩的面积全补了。

    2008年4月28日，河北省沧州地区9个县市的个体玉米种子代理商和乡镇种子经营户在省会石家庄集合，要求把良种补贴款直接发给农民。最后被各县县长和局长以答应给种植面积的方式“请了回来”。

    山东省农业厅2008年的一份内部文件中指出，近日潍坊临沂、德州、菏泽等市部分种子经营业户误传信息，串联上访，造成不良影响。2008年6月24日，山东省就发布了紧急文件，立即停止良种补贴。“结果是有的补，有的没补。”

    2008年5月15日，安徽省农委张华建副主任在该省玉米良种补贴项目会议上指出，前不久出现了萧县种子协会和宿州种子经营企业越级集体到省农委上访的事件。“上访企业主要反映农民认可的品种不能进入良种补贴，过去良种补贴存在虚报浮夸和腐败问题，良种补贴会使一些中小企业倒闭破产等。要求把良种补贴资金直接发给农民，由农民自由选购。”

    佟屏亚在给中央的信中说，有些省农业部门层层设卡，明目张胆地索取“好处费”。首先企业必须到省农业部门请求列为补贴品种（交挂号费），再到地市农业部门确认为进入品种（交进门费），最后还要到县农业部门投标应招（交服务费）。

副省长因何愤怒

    2009年元旦前后，小麦旱情早已在豫南地区，如驻马店发生。驻马店种子管理站负责人告诉《投资者报》记者说，除去今年特殊的旱灾发生外，部分良种补贴的小麦种子发芽率过低，以及不抗旱抗寒等情况，导致今年河南省小麦生产情况十分不乐观。

    比如，在驻马店地区和豫北的濮阳县等地区以及山东部分县市，良种补贴品种“小麦周麦18”出现大面积的冻伤，面积超过10万多亩。有种子商认为，主要原因就是随着良种补贴实行的这几年下来，通过审定的品种，呈现退化的趋势，根本就赶不上上世纪九十年代审定的品种。

    另外还有一个情况，2008年由于河南省搞的小麦的良种补贴6月份才进行，导致时间滞后，河南省的好种子都被江苏山东等省区的种子企业买去，导致河南省种子情况普遍质量不高。

    据悉，河南省主管农业的副省长刘满仓在这次抗旱中压力很大，他在最近一次会议上，就批评各县各市农业部门：你们这些当局长的，都说补贴怎么好，农民现在上访，还不是因为你们包办的种子不抗旱，政府已经把办公费用给你们了，你们为啥不工作好，你们还是坚持招标。补贴一定要直接补到农户。

    良种补贴导致粮食减产的著名案例发生在河北徐水。

    2008年，河北省徐水县农业局强令大面积种植良种推广补贴的小麦品种“石麦15”。虽然当年河北省小麦丰收，不过，徐水县几万亩“石麦15”严重减产。原因是小麦刚抽穗不久，从穗子中部就开始发芽，而后全穗变黑，被一团灰色粉状物包围，造成粮库不收购，人不能吃。其他品种如济麦22、石麦828、石麦733等都获得了好收成。

    “石麦15”研发者石家庄市农业科学院向《投资者报》记者证实，“该品种审定仅为河北省中南部地区使用，就是指定保定市区以南。”而徐水县在保定市区以北地区。

    有河北徐水种子经销商对《投资者报》记者说，石麦15根本就没有在徐水当地做过试种，这也是违反规定的。并且石麦15，是徐水农业局强行指定种植的。

    他还介绍，今年小麦出的问题是发芽率太低。一些公司把老百姓的长短不齐的麦种，打包起来再当良种卖给农户。“在我公司后面大院里，我亲眼看到的”。

    知情农业专家告诉记者，“因为良种补贴种子质量不高导致发芽率偏低的问题，2008年秋，河北省各地舆情严重。”

     2008年9月18日，河北省种子管理总站下发紧急通知，要求“对所有小麦供种企业的质量监督都不能放松，主要检测发芽率指标，要以良种补贴中单位为重点，确保抽检工作覆盖百分之百的品种、百分之百的企业。同时，针对部分小麦种子质量还没有稳定的情况，对已供应到农民手中的良种补贴小麦种子，还要跟踪调查种子质量。”

《农民日报》反驳农业专家

    在上次佟屏亚给国务院写信后，农业部主管的《农民日报》连续发表30多篇有关良种补贴的稿子，直接批驳佟屏亚的观点。

    其中，在《正确理解良种推广补贴这项新政策》文章提到，“有人主张将良种推广补贴与粮食直补二者合一，一次给农民兑现补贴，简化工作量。究其根本是对政策理解不够，将良种推广补贴简单地理解为对农民的现金补贴，忽视了良种推广补贴的根本目的旨在通过优良品种和良种良法的推广应用来提高粮食生产能力并进而推动产业发展。”

    其中在《为什么要搞良种推广补贴》一文中提到，“我国农业生产的特点是以千家万户小规模经营为主，特别是种子经营市场放开后，作物品种布局‘多、乱、杂’的问题十分突出，不利于作物优势区域布局的形成，不利于我国大宗农产品产量和质量的稳定提高。良种推广补贴从农业生产最重要的良种环节入手，除了减少农民购种成本外，更大的目的是推动优势农产品的优势区域布局、标准化生产、产业化开发，提高我国大宗农产品的市场竞争力。”

    而据中国农业科学院一份研究报告显示，至少在棉花的良种补贴中，未能完全实现优化品种的目标。

    农科院棉花所、国家棉花产业技术体系和公益性棉花科研专项组于2008年对16个产棉省市区、180个定点县团场、6390户定点农户进行全程跟踪监测，获得信息显示，“实行良种补贴的初衷旨在提高优良品种的覆盖率，遏制品种多乱杂不断扩张，然而这个目标难以实现”。

    据监测结果，2007年品种(系)数比2006年增加了28.5% ，优势品种的面积减少 3.8 个百分点。2008年品种数量又比2007年增加22.9% ，近3 年全国没有一个品种的种植面积达到10% 。

    2008年4月25日，莱州市金海种业有限公司写给莱州农业局梁振国局长的信中说，“纵观这次农业厅列入的37个良补品牌大名单，有部分品种是地方割据保护的小品种，或是农民不愿接受即将退出市场的老品种。”

    在一些地区，良种补贴却成了假劣种子的保护伞。黑龙江建三江地区一位种子经销商对《投资者报》记者说，好多种子商为了赚取利润，就把商品粮装到种子袋中，还有的明明审定的是一种玉米种，公司装的却是另外一种玉米。因为有了政府的推广，就类似于合格证，出了问题也不会把他们怎么样。

要不要推倒重来？

    2008年12月，农业部发出《农作物良种补贴项目资金管理暂行办法(征求意见稿)》，其中第十条显示，“良种补贴资金原则上直接发放给农民”。

    其中，“对玉米、水稻、油菜、棉花的补贴，实行公开推介良种，农民自愿购种，可以将补贴资金直接发放给种粮农民”。

    其中，“对小麦、大豆等常规品种的补贴，可通过省级财政部门或农业部门组织招标采购实行统一供种的形式，但严禁省级以下财政或农业部门组织招标；也可将补贴直接发放给种粮农民，但要防止农民多年自留种子，降低良种覆盖率，影响产量和品质。具体补贴方式由各省（区、市）农业、财政部门结合本地实际和作物品种特点自定并报财政部、农业部备案”。

    佟屏亚说，这个文件中可以看出农业部门已经意识到存在问题要改，但怎么改进，却不彻底，直接下发玉米的补贴，还是保留小麦、大豆，仍然要招标。“一看就含含糊糊的，农业部门还要推出自己的品种，另外还提出要发到乡镇去。”

    “在这个征求意见稿上还是要求推荐品种，推荐以后我再公布，如果我的种子不被推荐怎么办，那还得送钱。”一位农业专家说。

    如果按照这份征求意见稿中“良种补贴资金原则上直接发放给农民”施行，现行良种补贴办法将面临着推倒重来的局面，但业内人士认为一下子不太可能有这么大的转变，因为良种补贴现在是农业部门的大项目，最开始也不显眼，后来下拨的钱越来越多，如果加上2009年的，累计能达到近400亿元，“让农业部门一下子放手，只补农民，难度很大”。

    而现在最头痛的是等待春耕的种子，因为老的良种补贴办法被废止了，新办法需要重新审批，现在很多大的种子公司都没有销售，经销商不敢进货，而每年应该在春节之前，玉米种子销售就开始了，而现在“不少经销商关门了，谁也不知道怎么办”。

    现在佟屏亚的电话很多，连一些农业局局长也在问，今年补贴怎么办呀，是不是要直接发给农民。

    一个有望转机的信号是，2月20日，农业部部长孙正才在河南省考察时讲话表示，“要在政策落实上下工夫。扎实推进良种补贴、农机具购置补贴政策的落实，确保各项惠农政策不走样，给农民的实惠不缩水。”