湖北省随州市委办公室
土地由于肥沃程度和位置不同而形成优劣等级，它所产生的归土地所有者的不等利润，被称为级差地租。城市化的发展，使许多郊区划入城市，许多远郊变为近郊，从而使地价大幅度上升，土地的收益大增。国家投资交通、水电、通讯设施，发展各种事业，也使一些地方获得良好的经营条件，地价暴涨，土地的级差地租就成为一笔巨大的收入来源。改革开放后，特别是推进城市化进程以来，通过出让土地使用权获取巨额的级差地租，日益成为城市建设、现代化建设的资金源泉之一。开发利用好级差地租，可为城市建设和经济发展聚集大量资金，促进城市发展。实际工作中要解决好四个问题。
一、深入把握城市级差地租的本质和规律，健全完善地价体系
级差地租是产权市场化的结果，是土地所有者和土地使用者之间利益竞争的结果。不可能指望从零星的、少量的、偶然的交易中寻找到级差地租，必须把土地放到市场中去，且加速这种资源的交易流动。在流动中，一方面解决价格问题，另一方面解决土地资源的优化配置问题。级差地租的确定，必须与地块环境的改变、土地周转、土地的市场化过程联系起来，让土地成为不断交易、不断升值的对象。政府要在把握城市级差地租本质和规律的基础上，立足于国有资产保权增值，进一步健全完善以基准地价、标定地价为核心的地价体系，通过价格机制，加强保护、合理配置和有效利用土地这一不可再生的稀缺资源。具体可采用三种方法：①土地转让价格剩余法。即根据市场状况及趋势预测出包片开发完成基础设施后土地的转让价格，即包括征地成本、开发成本、贷款利息、合法利润、税金、中间费用等。②房屋售价剩余法。即根据市场状况及趋势预测出房屋建成后的销售价，在销售价中扣除建筑成本、贷款利息、税金及合法利润，剩余值即为地价。③基准地价加系数调整法。即在先确定基准地价的基础上，再根据土地用途、区位、建筑容积率、使用年限、土地开发状况及投资额度等系数加以调整。
二、健全完善城区土地收购、储备、开发、供应制度，高度垄断城市土地一级市场
开发利用城市级差地租，必须以政府对城市建设用地供应一级市场的高度垄断为前提，严格落实政府对城市土地的统一收购权和垄断供应权，形成政府统一收购、统一开发、统一储备、统一供应、统一管理的运行体系，增强政府对土地市场的宏观调控能力。凡列入土地收购储备范围的土地，各企事业单位均不得自行进行土地招商，不得以联建、合建等方式自行转让。城市建设需使用集体土地一律由市政府依法统一征用，各类投资者不得直接与现土地使用者商谈土地转让开发，也不得直接申请征用集体土地进行房地产开发。在储备资金上，政府可将收购储备出让土地所获的部分净收益留作储备基金，用于滚动发展；各商业银行逐步从年度增量贷款中建立土地储备专项贷款。在储备方式上，应注意循序渐进，逐步发展，避免土地储备失败造成的恶果。具体可选择三种方式：一是拍卖在前、基础建设在后的生地拍卖方式。在政府不能提供充足资金的情况下，政府对列入储备的土地进行拍卖转让，开发商按国家规定，在指定期限内将出让金交纳给政府，政府将出让金用于基础设施建设或改造，并在规定期限内将土地交付给开发商使用。这种方式重在积累资金，基本上不存在储备风险。二是先行基础建设、再推向市场的熟地拍卖方式。这类土地储备，可以考虑采用两种途径实现熟地的前期开发，一是由开发商投资进行前期开发，一是由收储中心直接投资进行前期开发。熟地拍卖，对于规模化的城市发展建设具有极大的作用，一些地区的实践证明，大规模的前期开发，更有利于吸引投资，有利于拍卖成功。三是现代企业制度方式。建立商业性土地储备现代企业制度，募集土地储备股本资金。政府应适时将公益性储备与商业性储备相分离，采取社会定向募集或公开募集股本等形式，建立商业性土地储备的现代企业法人制度，时机成熟，及时申请公司股票上市交易，由社会参加投资，共同分担投资风险。要进一步垄断土地收益利润。原则上国有划拨土地使用权处置和依法破产企业的土地处置必须依法进入土地收购储备，由市土地收储中心根据土地现状评估价格进行收购；储备土地拍卖出让转让后的土地增值利润，由政府全额收回。
三、科学协调土地储备与城市发展用地规划的关系，充分发挥规划对级差地租开发的促进作用
实施土地储备必须同时实现两个目标：一是通过土地储备体现城市建设总体规划对城市发展的要求；一是通过土地市场实现国有土地级差地租最大化，收回土地储备成本。城市建设总体规划向人们展示了城市各个区域的发展前景，客观上对相关地段的即期价值和远期开发价值进行了评估。但城市建设总体规划目标能否实现，实现的程度如何，并不是规划本身所能决定的，还要取决于城市社会经济、房地产市场的发展状况，只有被市场、社会所认可的规划，才是最终有可能实现的规划。土地储备前期开发消耗的大量资金，必须在尽可能短的时期内收回，如果机械地按照城市建设总体规划实施土地储备，一旦将其推向土地市场而又不能为市场所接受，拍卖失败的结果，很可能招致土地储备的严重困境。而正确运用规划，变事后整治为事前指导，变事中补充为事前统筹，把对城市土地的利用从简单满足基本的城市功能需求转向对土地的合理配置和高效利用，不仅可以使政府从拍卖土地使用权中收回大笔的级差地租，而且可以对城市建设和经济发展产生巨大的促进作用。
正确处理土地储备与城市发展用地规划的关系，可从以下几个方面着手：
a)在城市规划范围内，选择有较好经济利益或发展潜力的地块作为土地储备对象。对于城市规划范围内的经济利益较低的地块，政府应通过其他途径进行开发建设。
b)考虑近期房地产市场发展趋势，选择较易于为房地产开发商接受的地块作为土地储备对象。将公益性土地储备与商业性土地储备分开，对于前者，由国家或地方政府出资进行土地储备；对于后者，则以赢利为目的，在执行规划要求的前提下，组建规范化的现代企业，通过社会募集资金，实施土地储备。
c)城市建设规划，在分区规划以下的层次，全面编制和运用“控制性详细规划”和“法定图则”，为“修建性详细规划”提供整体控制依据。如确定主要道路的定位，用地的性质，建筑密度、高度、容积率、停车场、公共绿地等规划指令性指标，以及建筑尺度、色彩、屋顶形式等环境协调要素引导性指标，充分增加其弹性度和规则性。基础设施建设的规划、政府公共产品生产规划，都要考虑到供需之间的要求。
四、不断加强对经营性土地使用权出让的管理和监督，大力推行国有土地使用权招标、拍卖、挂牌竞价出让
1、严格执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度,城区经营性土地处置必须全部无条件纳入政府土地储备,依法进行土地供应。
2、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性土地使用权,必须以招标、拍卖或者挂牌、竞价方式公开出让确实不能采用招标拍卖挂牌方式出让的,经市政府批准后,可采用协议方式出让,但必须严格按照“地价评估——集体决策——结果公开”的程序进行,出让价格不得低于评估确认地价。
3、应当以招标、拍卖、挂牌、竞价方式出让国有土地使用权而擅自采用协议方式出让的,出让行为一律无效,土地要依法收回,并按有关规定追究直接责任人和有关领导的责任。
4、城市规划区范围内的所有非农业建设用地,必须坚持统一规划、统一储备、统一开发、统一供应、统一交易。要根据城市建设需要及土地市场供求情况,制定年度和中长期土地储备与供应计划,经市政府批准后,定期向社会公布。
5、加强城乡土地置换。立足于对乡村建设用地的控制，通过合理调整及迁村并村整治空心村，解决城乡用地的互补。
加快制订城镇耕地占用指标流通政策。根据不同经济、社会发展水平的用地需求实际，实施耕地异地平衡政策。如允许耕地的贮备资源不足，城市以股份、购买等形式向资源相对充足的地区投资开发耕地。
6、城区原划拨土地逐步推行年租制，按地段分年度收取租金。考虑到推行难度，可先从国有划拨土地门面出租着手，然后推开到所有经营单位，逐步加以规范。
7、纪委、监察局、市国土资源局要严格加强城市土地级差地租管理，严禁土地收益流失和被挤占挪用，从源头上治理土地批租领域的腐败。
来源：《中国建设报》
