[摘要]发展“三农”保险是保险业构建和谐社会的重要突破口。由于“三农”保险具有“准公共产品”特性，因此，必须采取政策性和商业性相结合的发展模式。由于我国县域经济的差异性和不平衡性，发展“三农”保险必须根据各地的具体情况，实行分类指导。发展“三农”保险的关键在于引导有效需求，增加资源供给；重点在于打造管理型业务，形成专业化经营。为推进“三农”保险快速健康发展，监管部门和保险公司还应制定一套科学的总体规划和发展战略。
一、找准定位：“三农”保险属于“准公共产品”
定位“三农”保险，要以“三农”经济的特点为基础，结合“三农”保险的基本目标、服务对象、运行机制来研究确定其服务及产品的性质。从公共经济学角度看，社会产品可分为公共产品和私人产品。公共产品的典型特征包括：一是效用上的不可分割性，如国防、铁路、运输管道工程等；二是生产经营上的规模性，这一特点决定了公共物品只有生产经营规模达到一定程度，才能实现较低的成本；三是消费上的无排他性；四是取得方式上的非竞争性，这意味着如果要竞争必然导致低效率和资源浪费；五是具有很强的外部性；六是利益计算上的模糊性，即很难准确计算出公共物品项目到底产生了多少收益。而私人产品的特征是具有排他性和可分性。“三农”保险产品尤其是农业保险产品具有以下特征：一是经营的高风险和高成本，这导致高损失率和高费率；二是在竞争性市场上，其既缺乏有效需求，又缺乏有效供给，很难成交；三是其利益具有福利经济学属性，外在性很强；四是经营管理存在特殊的技术障碍，如费率厘定困难、保险责任划分困难、定损理赔困难、小规模经营难以分散风险；五是可以搭便车。上述分析可见，“三农”保险产品尤其是农业保险产品从根本上来说，虽然某些产品也具有消费上的竞争性，但并不是完全意义上的私人物品，也不是典型的公共物品，而是介于二者之间，且更多地趋近于公共物品的物品，我们可以称之为“准公共产品”。
正因为如此，一些国家都通过立法的形式强制创造需求。比如美国1994年通过的《农业保险修正案》中明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等；必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险。日本通过法律明确规定，对具有一定农业生产规模的农民实行强制保险。同时，各国政府对农业保险都给予了很大的政策支持和相应的补贴，通过建立合理的风险补偿机制，使得保险企业保持正常营运。
农业保险的上述特征在各类涉农保险领域也都不同程度存在。如近年来广泛开展的农村合作医疗保险、失地农民养老保险等。在这些领域，政府有责任提供公共产品，履行社会管理角色，但完全依靠政府也是不可能、不现实的，为此，依托保险公司，充分发挥保险公司在精算技术、成本控制、网络服务、风险管理等方面的专业优势，参与政府的公共管理，大大提高了政府的管理效率，因此，可以认为，“三农”保险是具有“准公共产品”性质的产品。
二、明确思路：采取政策性和商业性相结合的发展模式
由于“准公共产品”存在外部效应，私人企业不愿也很难有效参与供给，造成产品供给不足，因此需要政府出面来弥补这种“市场缺陷”。“三农”保险作为一种“准公共产品”，市场缺陷特征比较突出，需要国家通过设计合理的运行机制、提供必要的政策扶持(主要是经济、法律上的支持)，使国家(各级政府)、企业(保险公司)和农民个人三者之间的利益在开展涉农保险的过程中相互协调。
从欧盟成员国农业保险体系来看，法国、德国、意大利等国的农业保险体系基本上是由政府提供全方位的政策支持，商业性保险公司组织运作；西班牙和葡萄牙则采用国有和商业性相结合的运作方式，此外国家还提供保险补贴和再保险保障；美国自从1939年以来，农业保险政府主导作用是非常明显的，政府制定政策并提供大量保险补贴一直是农业保险业务得以持续稳定发展的重要保证。仅从补贴一项来看，2004年美国农作物保险保费总额约为42亿美元，而联邦政府当前提供的农作物保险补贴约为25亿美元，约占保费总额的60%。
我国农业保险在当前起步阶段，可采取政府主导下的、政府与商业保险公司相结合的“混合经营”模式，作为我国农业保险起步阶段的主导形式。政策性农业保险公司应以服务“三农”为经营目标，利用政策扶持开展业务，讲求成本核算又不追求盈利。产品开发的对象是那些成本高、风险大和农民个人无力全部承担的保险产品，承担起补偿农业和农村经济社会发展风险造成的重大损失的责任，比如提供某些多风险农作物保险、家畜家禽死亡保险等保障服务。商业性保险公司可以开发适应市场竞争、农民个人能够支付、又有一定盈利空间的保险产品，承担起解决部分“三农”问题的保障责任，比如提供某些单风险农作物保险或者特种养殖保险等保障服务。
农村人身险业务的“准公共产品”特性虽然相对较弱，但也需要给予一定的政策支持和税收减免(如营业税和所得税减免等)，只有建立起合理的利益诱导机制，才能够扩大农民人身保险服务的覆盖面。比如在河南省新乡市、江苏省江阴市，中国人寿和太平洋保险公司参与了农村合作医疗保险，既解决了农民的实际困难，又保证保险公司在正常经营过程有一定的管理费用，同时还节约了政府支出和管理成本。仅河南新乡市从事这项工作的管理人员由原来的519人减到了56人，政府管理费用由1000万元降到了300万元。
综上所述，我国“三农”保险作为发展农村经济，推动农业生产，保护农民利益的一项制度性安排，政府部门应通过立法明确“三农”保险各类业务的政策属性，规范“三农”保险的经营行为和管理方式。同时，各级政府及财政、税收、银行等职能部门要提供必要的政策扶持，充分调动商业性保险企业开拓农村保险市场的积极性。这样才能形成政策性“三农”保险与商业性“三农”保险相互结合、齐头并进、协调发展的局面，才能为农业生产和农民生活提供全方位、强有力的保障。
三、看清市场：增强发展信心，因地制宜，分类指导
“三农”保险市场从地域上看主要包括县城、乡镇和农村三个组成部分，即县域范围的保险市场。也就是说，发展“三农”保险主要应着眼于县域保险市场。目前，全国县级行政区划有2861个(香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾省除外)，全国县域内人口总数达9.16亿，占全国总人口的70.88%，县域人口平均45.53万人；全国县域经济的国内生产总值(GDP)达6.45万亿元，占全国GDP的55.15%。全国县域经济平均GDP为32.04亿元；地方财政收入平均为1.21亿元。自党的十六大提出“壮大县域经济”的号召后，县域经济发展迎来了大好机遇，全国县域经济增长快于全国同期平均值。2004年，农民人均纯收人为2936元，从绝对数来讲是历史上最高的一年，部分发达地区农民的收入已经相当于1997、1998年全国城镇居民的人均收入水平，而那时正是城镇保险市场起飞的阶段。所以，这样一个收入水平也就预示着在部分农村地区，“三农”保险起飞的良好发展条件已经具备。县域经济的迅猛发展为保险业务起飞奠定了坚实的基础。2004年，全国县域人寿保险业务量达1128亿元，比上一年增长10.8%，占全国保费收入的26%。
县域保险市场应采取分类指导的办法发展，避免“一刀切”。据统计，2003年全国县域经济GDP增长率为14.28%，东部地区县域经济GDP增长率为15.03%，中部为12.84%，西部为14.82%；东部县域人口平均规模为58.7万人，中部为56.8万人，西部为31.9万人；2003年底，全国人均GDP小康水平(800美元)以下的县市占全国县市总数的64%，人均GDP最高的100个县域是最低县域的人均GDP的15.1倍。从全国百强县看，人均GDP已经达到2.4万元，人均职T-I-资收入达1.6万元，人均农民纯收入达5400元。如果以人均GDP来衡量，前十强及部分百强县的经济发展水平接近甚至超过了北京、天津、上海以及江苏、浙江、广东等地级以上城市的平均水平。可见，在幅员辽阔的农村，既有东部发达地区的特殊需求，也有中西部不发达地区的特殊需求，既有脱离贫困走向小康的新一代农民，也有需要救助的贫困弱势群体，梯度效应十分明显。
为此，在开发三农保险市场的过程中，无论是在网点布局、产品费率、队伍建设与管理、业务管理、客户服务、营销模式、宣传方式、风险控制，还是政策扶持力度、监管方式等诸多方面都不能套用一种模式，必须根据各地的具体情况，实行分类指导。此外，还要根据县域经济不同发展特点，比如有些县域属于农业产业化推动型，有些县域属于非公经济推动型，有些县域属于产业配套集聚型，有些县域属于劳务输出型，等等，采取更有针对性的因地制宜措施，推动“三农”保险的健康发展。
四、抓住关键：引导有效需求，增加资源供给
从保险需求角度看，“三农保险”需求市场潜力巨大，主要包括如下几个方面。一是农业保险。我国是一个自然灾害频发的国家，每年都要遭受不同程度的水旱灾、台风、冰雹、泥石流、山洪、病虫害等袭扰，给农业经济发展带来了巨大的自然风险以及市场风险，广大农民迫切需要“三农”保险的保障服务。据统计数据表明，全国大概平均每年有3亿亩的农作物要受灾，有2亿多的农村人口要受到不同程度灾害的影响。二是农村农民医疗保险。目前，农村大约有3000万贫困人口，这些人口中大部分是脱贫以后又返贫的，在这些返贫的人口中，有约60%是因为生病而返贫的。有着8亿多农民的农村社会，存在着庞大而潜在的医疗保险需求。三是农村农民养老保险。随着农民过去长期依赖的两种养老模式(养儿防老和土地养老)的逐步瓦解，农民的养老保障问题日益突出。据统计，2004年底，全国有16342万人参加了基本养老保险，其中97%以上是城镇职工，可见我国绝大部分的农村人口基本养老问题尚没有得到解决。四是农民工养老和意外伤害保险。目前，进城务工的农民工已经超过1个亿，为此，要积极探索适应农民工流动特点的保险方式和保险制度，大力开拓农民工养老保险市场。
从保险产品供给角度看，首先，开展“三农”保险业务的市场主体太少。目前，专业农险公司只有安信、安华、阳光三家，在县域保险市场，只有中国人保和中国人寿两家国有保险公司，根本无法满足市场需求。其次，产品结构单一且无针对性。目前，还没有一家保险公司提供农业巨灾保险产品，各种农业保险产品开发也处于探索初期。各保险公司简单地把在城市销售的产品直接或稍微“改头换面”就搬到农村市场来，无法适应农民的实际需求。
通过对“三农”保险的供求比较分析，不难看出我国“三农”保险市场还处于起步阶段，为此必须科学引导、精心培育，实现保险资源的持续生成和市场的健康发展。首先，监管机构要加大引导力度，鼓励各保险公司逐步向农村延伸触角，瞄准农村广阔市场。其次，监管机构以及有关政府部门要有计划地增加新的“三农”保险主体，加快业务发展步伐，防止农村因病致贫、因病返贫现象的出现，满足刚刚脱离贫困走向小康期间农民现实的保障需求。第三，要鼓励开发差异化细分产品。一是“三农”保险产品应具有明显的保障功能；二是“三农”保险产品的保险金额要适当，提供和农民缴费能力相匹配的保障水平非常必要；三是“三农”保险产品的内容要简明，条款要通俗，这样才容易被农民理解和接受；四是“三农”保险产品的设计要灵活并切合农村实际。例如，缴费较低或者缴费期相对灵活的产品会更加受到农民的欢迎。又如，在经济发达的农村地区，保险公司可以设计针对农民子女教育的保险产品，或者按照目前团体年金的思路设计以村为单位的农民养老保险产品。
五、突出重点：打造管理型业务，形成专业化经营
“三农”保险涉及农村广大而分散的被保险人群体、地县乡各级政府和乡村管理组织各个方面，风险管控的要求高、难度大，属于典型的管理型业务。为此，必须抓住打造管理型业务和形成专业化经营的工作重点，把建设农村和谐社会的实事办成好事。
首先，要做好宣传工作。要采取灵活多样的方式踏踏实实做好保险知识普及工作。如有计划、有组织地以农村黑板报、墙报、当地的电视、报纸、广播等新闻媒体进行宣传，发动公司人员组织各种形式的文艺宣传队，走进农村，表演农民喜闻乐见的文艺节目，在活动的过程中宣传保险，提供咨询服务，定期组织召开产品说明会，送文化、送保险知识下乡。
其次，要设立规范的机构网络，健全县域保险服务组织体系。特别要针对中西部地区县以下保险服务机构网点还不健全的状况，通过设立支公司、营销服务部等多种途径，健全县域特别是农村保险服务机构，使保险服务延伸到广大的农村和农户。但要防止盲目建设，造成资源浪费，要本着“发展有市场、客户有需求、管理跟得上、经营有效益”的原则，因地制宜，合理布局，按经济区域设立机构，以中心乡镇辐射周边地区，搞好农村营销服务网点建设。
第三，要搞好队伍体系建设。队伍建设的核心是培育营销服务部经理或主管，要根据农村工作特点，挑选政治素质高、能吃苦耐劳、诚心为农民服务、业务较为精通、市场开拓能力强、可以就地解决实际问题、有独立作战能力和有一定经营管理水平的人来担任，“贴近农民，农民的事农民做”；要抓好队伍的增员工作，特别是要重视吸收乡镇机构改革中精简的乡镇、行政村干部等素质较高、影响力较大的人员；要切实抓好岗前和跟进培训工作，逐步提高营销员整体素质，做到持证上岗，规范展业。
第四，要采取适合“三农”特点的监管方式和税费标准。一方面，由于农村保险营销员平均学历水平低，综合素质不高，资格考试通过率低。考虑到农村营销员的展业区域基本上为其生活所在村镇及附近村庄，口碑不佳的人员难以在保险营销中立足，对营销员业务水平要求相对较低，因此适当降低农村保险营销员准入门槛是必要的。另一方面，由于农村居民消费水平和城市有一定差距，居民居住分散，件均保费低，展业成本较高。同时，由于农村市场经营业绩受季节性的农业生产影响，呈现周期性的波动，这使营销员的佣金收入也呈现周期性的波动。在各种税费逐月缴纳的情况下，农村营销员实际承担的税负大大高出了根据其平均收入水平应当承担的税负。为此应积极推动取消农村营销员营业税，并对进入营销员队伍的下岗再就业人员和农村富余人员给予就业政策待遇。
第五，要注意控制风险。县域农村保险市场目前处于粗放式经营阶段，管理制度不健全，管理水平低下。目前，县以下乡镇营销服务部软硬件建设滞后，经营管理人才匮乏，经营方式粗放，缺少完善的单证管理、报账等内部管理制度，加之营销服务部点多面广，信息网络无法实现互联互通，容易出现管理漏洞。经验和教训已经充分表明，缺乏风险有效控制的“三农”保险业务，非常容易导致经营活动的失败，甚至能够引发保险公司的经营风险。
要进一步发展“三农”保险，必须走专业化经营的道路。一是市场主体和组织机构的专业化。比如，2004年在上海、吉林和黑龙江试点建立的三家农业保险公司。各商业保险公司为积极拓展“三农”保险市场，在公司内部专门组建的“县域保险部”。二是经营理念的专业化。就是要深刻认识“三农”保险不同于一般保险业务的特殊性，树立符合“三农”保险自身特点的专业化经营的理念。三是管理制度的专业化。就是要把握“三农”保险自身规律，建立专业化的风险控制体系、专业化的技术标准和产品开发体系、专业化的经营服务体系，也包括独立核算和建立专业化考评体系等相关内容。四是经营管理人才的专业化。就是要完善“三农”保险的组织体系和培训体系，通过建立专业化的人才建设和教育培训体系，逐步培养一批高素质的“三农”保险的专业人才。此外，还应鼓励商业保险公司代办政策性农业保险业务，充分发挥商业保险公司现有的机构网点、设施和人力资源等有利条件，制定相应的政策措施，本着分账经营、分账核算、封闭运行、专项管理的原则，代办或代理政策性农业保险业务，探索专业化代理模式。
六、科学筹划：制定总体规划，确立发展战略
推进“三农”保险的发展，监管机构和保险公司应在正确处理好社会效益和经济效益的关系、城市市场与农村市场的关系、业务发展和风险防范的关系的基础上制定一套科学的总体规划和发展战略。
首先，监管机构应结合制定保险业发展“十一五”规划，会同有关部门制定“三农”保险市场发展专项规划。针对“三农”保险市场特点进行系统全面研究，争取各方面的政策支持，推动“三农”保险市场可持续发展，保护好、培育好、开发好这个原生市场。其次，加强数据信息平台建设和统计分析研究，为科学决策奠定基础。真实的数据是保险业一切工作的基础，要强化“三农”保险的统计工作，明确统计范围和统计口径，通过建立数据信息共享平台来支撑“三农”保险市场的科学开发。第三，加强三农保险市场新问题和新现象的专题研究。比如商业保险公司参与农村社会保障体系建设问题，农村新型合作医疗建设问题，流动农民工以及被征地农民养老制度问题，等等。第四，加强保险资金回流农村、支持农村经济建设的渠道研究，把保险公司吸纳的部分农村资金，用于“反哺”“三农”，支持农村经济建设，造福广大农民，真正做到“取之于农，用之于农”。如鼓励保险公司投资高效农业和农业基础设施建设，建立起保险公司和农业经营者风险共担的机制，不仅可以减轻农业投入不足，而且可以在加强风险防范的同时获得投资的收益。作者：吴晓慧 张巍 刘虹
来源：《保险研究》2005年第11期
