“十一五”是具体落实“两个趋向”、出台相关政策措施最为关键的5年。根据党的十六届五中全会精神，结合安徽农业大省和财政工作实际，对深入理解“两个趋向”重要论断，特别是对以工促农如何促、以城带乡如何带的问题进行了初步的思考和探讨。
“工业反哺农业、城市支持农村”论断的提出具有重要现实意义
“两个趋向”的重要论断是我们党在新形势下对工农关系、城乡关系在思想认识和政策取向上的进一步升华，对于科学认识和把握我国经济社会发展规律，正确处理新阶段的工农关系和城乡关系，落实统筹城乡发展方略，切实做好新阶段“三农”工作，具有重大的指导意义。
实现城乡统筹发展的必然选择。新中国成立后，为了把我国从一个贫穷落后的农业国建设成一个独立、强盛的工业国，党和国家大力实施工业化发展战略，采取了“工业优先、城市偏向”的发展方针。依靠工农产品“剪刀差”，把农业剩余产品转化为工业利润，又从农业税收和农村储蓄等渠道获取大量的资金积累。但是在很长的时间内，农民没有充分享受到工业化和城市化带来的成果，大量的农民被禁锢在土地上，城乡差距越来越大。2004年，我国城乡居民收入差距比为3.211，如果考虑城乡居民享有的医疗、住房补贴以及农民收入用于再生产的投入等因素，实际城乡居民收入差距估计在61以上。如果不采取有力措施，城乡差距会更大，将阻碍城乡经济社会和谐发展，影响社会稳定。
改变城乡二元结构的必然要求。改革开放以来，我们党深刻总结以往的经验教训，从加强农业基础地位入手，逐步调整工农关系和城乡关系，促进了城乡经济的全面发展，但是城乡分割的二元结构并没有打破。只有按照“两个趋向”的要求，逐步实行城乡统一的户籍政策、就业政策、公共财政政策、社会保障政策等等，逐步消除导致城乡分割的体制性、制度性障碍，才能从根本上改变城乡二元结构，真正实现城乡和谐发展。
解决“三农”问题的必由之路。从结构矛盾上看，我国工业化程度已经达到世界中等发达国家水平，但城市化程度只达到41.8％，比世界平均城市化水平低10个百分点。从根本上解决“三农”问题，不能就农业论农业，就农村论农村，要以“两个趋向”为指导，统筹城乡经济社会发展，把城市和农村作为一个整体，统一规划，通盘考虑，加大对农业的支持和保护力度，发挥城市对农村的带动作用，使城市和农村相互促进、工业和农业协调发展。
全面建设小康社会和社会主义新农村的内在要求。解决“三农”问题，不能只是把注意力集中在农业内部，而要按照“两个趋向”的要求，跳出农业抓农业，把推进工业化与解决“三农”问题紧密结合，为农民提供更多的就业岗位；把推进城镇化与解决“三农”问题紧密结合，使更多的农业人口转移到城镇非农产业中去，形成一个城乡统筹的新格局；把推进产业化与解决“三农”问题紧密结合，通过完善农业产业体系，全面提高农民进入市场的组织化程度。
建设社会主义新农村的有效途径。要在理顺城乡关系的基础上，建立平等的经济社会发展新体制，进一步加快传统农业向现代农业转变的进程，加快农村第二、三产业和小城镇的发展步伐，全面繁荣农村经济。农村的发展离不开城市的辐射和带动，要大力促进城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，让所有农民共享工业化、城镇化、现代化带来的好处，真正建立起地位平等、开放互通、互补互促、共同进步、平等和谐的城乡经济社会发展新格局，实现建设社会主义新农村的宏伟目标。
实行工业反哺农业、城市支持农村已经具备良好条件
理论基础和实践经验。“两个趋向”的重要论断，是立足于我国经济发展实际作出的科学判断，是重要的理论基础和指导方针。实行工业反哺农业、城市支持农村，也是国际上普遍做法。主要表现为农业为工业化提供资金、产品、市场、劳动力等贡献，但在工业化达到一定程度以后，由于工业自身积累和发展能力不断增强，具备了反哺农业的能力，各国都适时调整发展政策，加大工业对农业、城市对农村的支持力度，增加政府对农村基础设施建设的投入、对农业实行多方面的支持政策，韩国和日本就是在人均收入800美元时开始对农业“反哺”的。根据国际上的成功经验，我国已进入了工业化发展中期，应该进入以工业反哺农业、城市支持农村这样一个新阶段。
经济和财力保障。2004年，我国人均GDP超过1000美元，东部沿海省份以及一些大中城市已经超过3000美元，达到或相当于中等收入国家的水平。进入20世纪90年代以来，国家财政收入一直保持两位数的年均增长幅度，许多年份的增幅在10％以上，说明我国已经具备了工业反哺农业、城市支持农村的经济实力。对中国工业化曾作出重大贡献的农业税已经退出历史舞台，对农民的种粮补贴、良种补贴和购置农机具补贴逐年增加，国家对农业的支持进入新时期。
时机选择和群众基础。一是工业化中期阶段对于我们这样一个传统的农业大国来说，发展农业、富裕农民、繁荣农村迎来一个黄金时期，持续稳定增长的国民经济、和谐安康的社会环境也为工业反哺农业、城市支持农村创造了一个大好时机。二是当前解决“三农”问题进入了关键时期。党中央审时度势提出了“两个趋向”的重要论断，各级党委、政府都把解决“三农”问题作为重中之重的工作来抓，为新形势下解决好“三农”问题，推进统筹城乡协调发展指明了方向。三是实行工业反哺农业、城市支持农村具有广泛的群众基础。实行农村税费改革以来，在“多予、少取、放活”的原则指导下，国家出台一系列惠民政策，农民生产积极性空前高涨，我国农村经济和社会发展进入了强有力的外部支持和充满活力的内需发展阶段。
工业反哺农业的实现形式
改变以往那种要求农业为工业提供积累、农民和农村不能获得公平待遇的情况。实现“工业反哺农业”，最基本的要求是对农业的“予”要大于对农业的“取”，但“予”不应紧紧局限于财政支持，而是要更多地体现在产业支持和体制政策的“放活”上，即便是直接财政的投入，也要体现市场化原则要求。首先，必须进行产业支持。实现工业化重心下移，大力发展县域经济。其次，应进一步加大财政金融支持。
加快县域工业化，带动和吸纳更多农村劳动力资源。工业化重心下移到县域不是反工业化和反城市化，而是将资源和有关产业从大中城市下移到县域，是工业化和城市化途径和方式的改变。存量的调整是一个政府影响下的、渐进式的市场化调整过程，工业化重心向县域下移必须从“增量”起步，将公共资源主要投入以下方面：一是统筹城乡工业发展。加快改善广大农村地区的生产经营条件和生活条件，引导民间资本的投资，吸引、挽留各类人才，着力提升农村工业化、农业产业化，创造更多的就业岗位，以实现对农业剩余劳动力的承接和吸纳。二是加快县域工业园区建设和发展。帮助解决县域工业园区土地、建设资金不足等突出问题，加大财政对工业园区建设的贴息和奖励力度，加快担保体系建设，努力增加园区建设信贷和社会资本投入，推进县域工业化进程。三是建立统筹城乡就业制度。加强对农民的科技和技能培训，降低农民工进城门槛，保护农民工合法权益，不断消除农村人口与劳动力合理有序流动的体制性障碍，大力发展劳务经济；促进农村人口向城镇转移，积极推进城乡一体化协调发展的进程。四是落实工业化重心下移到县域的政策支持。国家制定新的产业政策应明确反映强化县域经济的内容。
用工业的理念发展农业，开辟农业资源利用新渠道。一是确保财政支农支出法定增长。“十一五”时期，应大幅度提高财政支农支出比重，确保每年新增财力主要用于农村。二是大力发展农产品加工业和农业产业化经营。三是提高科技对农业产业化的贡献率。提高农民队伍素质，加大实用适用技术向农村转移、应用、推广的力度，大力提高科技对农业产业化的贡献率。四是建立更加宽松的农村土地流转制度。在坚持现行土地承包政策原则基础上，制定转包、出租、互换、转让和入股、再流转、季节性出租等具体办法，规范土地使用权依法有偿转让，在税费、投资、用地等方面出台鼓励土地集中经营的政策，吸引投资主体增加对农业基础设施投入。
大力发展县域第三产业，加速农村城镇化进程。一是大力发展县域第三产业。除了以资源强制定位的采掘业；建材业；能源工业以外，应重点加快发展三类第三产业：第一类，当地农、牧、林、渔等第一产业链条的派生产业，如农产品加工、检疫、包装、贮藏、运销等。第二类，农业现代生产要素的供给产业；包括种子、化肥、农药、农膜、农机经营，土地开发整治，农业教育、培训，农业科技的研究、开发、推广等。第三类，以市场定位的为县域城乡居民生活服务的商业和各种服务业；如金融、保险、信息、法律服务等。此外，考虑到资源和有关产业的空间集聚效应，非农产业必须集中于小城镇，如初级产品经加工后大幅度减重的产业、以运输成本定位的有关产业，比如木材加工就应设置在县域。二是加快农村城镇化进程。尝试建立民间投融资投入机制，形成有利于小城镇发展的民间资本流动体系。要搞好村庄建设规划，加强农村、农民生产、生活条件的基础设施建设，发展农村教育、卫生、文化等社会事业，活跃农村文化生活，建立农村的抗灾救灾、防疫保健体系，健全村民自治机制，推进社会主义新农村建设。三是鼓励支持县域民营经济发展。放宽行业准入条件，鼓励县域非公有资本进入基础设施、垄断行业、公用事业及法律法规未禁止的行业，参与国有和集体企业的改制重组。
“多予”、“不取”、“放活”，促进农村生产要素在城乡自由流动。一是让农民长期休养生息。“以税惠农”应该成为今后国家财政对农民的一项长期政策。二是继续加大财政向“三农”倾斜力度。要逐步减少对流通环节的补贴，建立对农民的直接补贴制度。充分利用世界贸易的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。在取消农业税以后要将村庄建设规划、农村小型水利等基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。三是放活农村生产要素。大力支持农民专业经济合作组织发展，进一步加强政府对农村专业合作经济组织的扶持和引导，规范专业经济合作组织的运作，确立经济合作组织的法人地位，对这些组织所办的加工、流通实体给予一定时期减免税费照顾，积极推行“财政—合作组织—农户”模式，发挥农民专业经济合作组织搞活农产品流通和在农村的公共服务作用。
城市支持农村若干问题的建议
城市支持农村是一个漫长渐进的过程，这期间国家必须采取强有力的政策措施，着力用城市化、工业化过程中成熟的体制、机制和制度，推进城市与农村协调发展、农民与市民的共同进步。在具体实施方案上，努力建立健全两个体制：即新型农村金融服务体制和农村商品流通体制。逐步完善四项机制：即农村公共产品供给新机制、农村人才激励机制、农村社会保障机制和人与自然协调发展的长效机制。并且要切实加强党对农村工作的领导，建立农村工作新机制。
建立健全新型农村金融服务体制。一是加快建立农业保险体系。应支持建立以政策性保险为主体的农村保险体系，对商业性保险公司提供的农业保险业务给予政策优惠；增强其支持农业的信心和能力。二是加快建立农村中小企业担保体系。按照“政策引导，多方出资，市场运行”的模式，鼓励设立农村信用担保机构，减轻农村中小企业融资费用负担。三是支持地方商业银行和农村信用社发展。鼓励城市商业银行实现跨区域联合重组，在农村设立分支机构。支持农业发展银行拓展多项支农准银行业务。引导和鼓励农民、城镇居民、工商企业、民营资本等民间资本投资农村信用社，支持农村信用社拓展新业务，采取让利于农民，加快农业发展的新措施。
建立新型农村商品流通体制。一是要搭建农村商品流通平台。积极推进城市物流下乡，通过兼并、重组、新建等多种方式，支持和鼓励各类投资主体投资农村连锁店批发市场建设，支持大中型流通企业向村镇延伸经营网络，逐步形成以县城为重点、乡镇为骨干、村为基础的农村消费品批发和零售网络。二是大力培育农村新型流通方式。以连锁经营、统一配送、电子商务等经营方式改造农村传统的集贸市场，力争经过几年的努力，逐步做到乡有连锁超市，村有便民店，方便农村居民消费，缩小城乡消费差距，有效地开拓农村市场。三是推动农村流通管理体制创新。努力构筑农村消费品流通体系、农业生产资料供应体系、农产品国内销售体系和出口体系。四是强化农村市场运行监控服务。加强农村市场运行信息监测和农村市场信息服务，推进试点企业信用建设，改进和加强农村市场监管。
建立健全农村公共产品供给新机制。一是进一步扩大公共财政覆盖农村的范围。明确公共财政覆盖农村的优先顺序，逐步建立农村公共产品分级负担新体系，实现基本公共服务均等化。二是增加农村交通、水利等基础设施建设投入。为帮助基层政府增加公共产品和公共服务的供给，缓解公共产品和公共服务严重短缺的局面，应进一步加大农村基础设施建设的投入。三是完善“分级管理，以县为主”的农村义务教育体制。按照党的十六届五中全会精神，加快实现免费九年义务教育。农村义务教育经费可按杂费、教课书、住宿费、危改经费的现有水平核定，由中央和地方按地方财力占财政总支出比重来承担农村义务教育经费，对中西部特别是粮食主产区和贫困地区，中央财政至少应承担农村义务教育投入50％以上。四是进一步完善农村新型合作医疗制度。在注重大病医疗保障的同时，补偿部分门诊费用加大对医疗救助的支持力度，使农民看得起病，用得起药。五是增加农村科技文化事业投入。充分发挥城市在科教文卫等方面的优势，辐射和带动农村社会事业发展，加大资金、技术和人才投入。
建立新型农村人才激励机制。一是营造有利于农村人才成长发展的宽松环境。促使优秀乡土人才脱颖而出。二是健全农村后备人才培育机制。要充分发挥农村党校、实用技术培训学校、电教网络等阵地作用，每年定期组织集中培训，进行政策、实用科技知识的理论辅导，与外界加强技术交流与合作，到发达地区和先进企业参观学习，积极开展送科技下乡活动，加快乡土人才知识更新步伐。三是健全农村人才激励机制。在信息、资金、生产用地、生产品种、生产技术等方面给予政策、资金和技术扶持，鼓励乡土人才自主创业，积极发挥带动作用。另一方面，建立鼓励城市涉农科技人才、各类优秀高校毕业生到农村工作的人才政策机制，用事业留人、待遇留人、感情留人，完善农村“引智工程”，为繁荣农村经济社会，建设社会主义新农村提供人才保障。
建立完善的农村社会保障机制。一是要切实保护农民对承包土地的合法权益。征用农民土地必须遵循依法等价有偿的市场经济规则。对被征用土地的农民要建立养老保险制度，或是参加城镇养老、失业和医疗保险，促进失地农民就业等措施，使他们有稳定的生活来源和基本的生活保障。二是重新修订《农村五保供养条例》，科学核定五保户供养合理的标准，整合社会资源，适当提高五保对象集中供养比例，加大各级政府对五保供养经费的投入。三是加强计划生育老龄人口保障。以人为本，全面实行农村年满60周岁计划生育家庭奖励扶助制度，特别是要对独女户增加补贴，使农村养老与计划生育这一基本国策有机结合，体现对人性的尊重和人文的关怀。四是加快建立农村特困群体社会救助体系。逐步建立健全农村居民最低生活保障制度和大病救助制度，使农村居民中最需要政府救济的对象真正得到帮助。同时，进一步加快“整村推进扶贫工程”，完善农村社会互助制度，使保障的范围和保障面进一步提高。
建立农村人与自然协调发展的长效机制。一是全面落实科学发展观，提高农村居民环境保护与可持续发展意识。二是在农村加快实施一系列环境治理工程，重点治理水污染、矿山污染、农药污染等，大力推进改水改厕，切实改善环境质量，提高农村人居环境水平。三是大力发展循环经济。按照“减量化、再使用、资源化”的原则，以提高资源利用效率、保护环境为核心，继续实施退耕还林、建设沼气池等奖补政策，努力实现生态农业发展之路。
切实加强和改善党对农村工作的领导，建立农村工作新机制。农村税改后，社会问题还是很多很复杂的。迫切要求加强党对农村工作的领导，建立农村工作新机制。安徽省委关于对农村实施综合改革建立农村工作新机制，经过调研慎重提出“一个转变，三个建立，一个改进”的思路。即，转变乡镇政府职能，建立农村基层管理新机制，建立农村公共产品供给新机制，建立“三农”社会化服务新体系，改进农村工作考核评价办法。还有在部分市县开展的“主官合一”改革试点和乡镇政务代理服务改革试点等都在探索之中。加强和改善党对农村工作的领导，建立农村工作新机制是构建农村和谐社会和建设社会主义新农村的重要组织保障。[朱玉明]
