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长期以来，在市管县体制下，市与县作为两个不同层级的利益主体一直处于博奕状态，县域财政很难突破增收乏力的困局。有关专家认为，解决这一问题必须先从财政体制上为县域松绑，实行“省管县”。从今年７月份起，吉林在全省４１个县中全面实行了“省管县”财政体制，其他省份如浙江、河北、湖南、湖北等也探索实行“省管县”财政体制。一场指向市管县体制下的财政体制“扁平化”改革正在省级层面悄然进行。
“省管县”财政体制被寄予破解财政困局的厚望
吉林省目前县域人口占全省的７０％，有４９％的经济总量在县域，但财政收入仅占全省地方财政收入的２６％左右，县市人均财政收入只相当于全省平均水平的３６．６％；县级财政收入达到亿元以上的只有１０个，县级财政收入不足５０００万元的县有９个。在全国百强县的排名中，吉林省曾经惟一入选的延吉市，也于２００４年落选。
长期以来，由于财政创收能力不足，县级财力不断地捉襟见肘，绝大多数县市的财力仅够维持“吃饭”，有２/３县市的财政收入不能满足其公务员的基本工资要求，更没有充足的财力进行基础设施建设和社会公共事业的投入。
吉林省的状况只是全国县域财政状况的一个缩影。来自财政部的一份报告表明，目前，全国大部分县域财政债务负担沉重，困难重重。
吉林省省委书记王云坤认为，县域经济发展滞缓的主要原因是活力不足、动力不够，而制约活力和动力的是现行的管理体制和运行机制，束缚了县域发展的手脚。
为了破解体制性障碍，激发县域经济活力，吉林省作出了实行县域扩权以及财政上“省管县”的决策。省政府提出，要建立支持、激励县域经济社会发展的财政运行机制，要求在财政预算、决算、转移支付、资金调度等方面，由省级财政直接到县市，减少中间环节；适当调整分配关系，增加县级税收分成比例，随着省级财力的增强，逐年增加对县市财政的投放，力争每年增加１个百分点；实行以奖代补，省对县市的专项拨款与县市的工作绩效挂钩。
有关专家认为，吉林省实行的“省管县”财政体制，相对较为彻底，真正体现出了“留利于县”的思想，对于县域增强财力，有效破解“三农”等问题都具有深远的意义。
虽然短时间内还看不出“省管县”财政体制将会给县域发展带来怎样的现实利益，但吉林省委财经办县域处张文山处长对财政上“省管县”后的县域发展充满了信心：“用不上两年吧，吉林省县域的财政状况就会发生一个根本性的变化”。
传统财政体制遭遇困境：“市管县”容易变成“市刮县”
其实，省管县财政体制并不是新鲜事物。建国初期，我国在地方分配模式上主要实行的就是“省管县”财政体制。上个世纪90年代，随着分税制财政体制的确立，“地改市”的实行，“市管县”代之“省管县”成为地方财政分配的又一模式。但市管县体制实行十多年来，县域发展反而在整体上陷入了普遍存在的财政困局，现行的市管县财政体制的诸多弊端也不断显现。
吉林省一位基层财政局副局长认为，“市管县”体制下，市级政府存在着对县级政府的财政“盘剥”，所以也被有些人称为“市刮县”，省里拨付的有些资金在市州这个层面就给截留了，这是造成县域财政困难的一个重要原因。
吉林省社科院经济研究所所长孙志明也认为，传统体制下，市、县始终有着各自的经济利益，形成利益博弈，容易引发利益冲突。市里往往在财税分成、基建投资、项目上马等方面优先考虑市区，把资源、要素和精力放在发展市区经济上，从而无力扶持县的发展，更无力顾及到大部分农村的发展，不利于“三农”问题的解决。
孙志明进而认为，实行省管县财政体制后，减少了市级中间管理环节，既避免了市级集中县财力的“市刮县”问题，又有利于增强省级调控能力，提高资金利用效率。由省直管的县级财政留成比例将大大增加，县里能集中更多的财力来发展县域经济，从而增加地方财政收入，缓解财政矛盾。
与目前普遍存在的县域财政困局相对比，多年来一直坚持实行“省管县”财政体制的浙江省则展现了另一番景象。在最新出炉的全国百强县名单中，浙江有３０个县上榜，数量连续３年居全国之首。专家普遍认为，“省管县”的财政体制，是促进浙江县域经济快速发展的一个重要的“秘密武器”。
体制内的创新还需与体制外的力量互补
正因为“省管县”财政体制能够有效克服现在的财政体制弊端，具有积极的进步意义，目前正被普遍看好，被众多的专家和业内人士称为是改革的大势所趋。
今年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进'省直管县'的改革试点。”7月份，国家财政部副部长楼继伟在公开场合表示，要扩大推行省管县财政体制试点范围。
但在记者采访中，有关人士也认为，对推行“扁平化”的“省管县”财政体制改革也要客观全面地看待，不能形成观念误区，把它看作“万能钥匙”，认为一改就灵。“省管县”财政体制固然可以有效克服现行市管县体制的一些弊端，但也只是为县域发展提供了一种相对较好的制度环境，并不必然地意味着县域发展从此一片坦途。县域财政要想从根本上寻求摆脱困局，既要借助体制创新所形成的制度优势，也要做好体制外的配套安排和努力，否则，会使“省管县”财政体制起不到应有的效果。
吉林省社科院经济所所长孙志明、吉林省财政厅法规处副处长李小青等人认为，当前，还需要做好三篇文章，使“省管县”体制优势发挥出更好的效应：
一是把解决县域财政困局的根本点要放在提高县域自身发展能力上。财政体制上的“省管县”为县域赋予了一定的自主权，但自主权的提高并不一定代表发展能力的增强，还要在“省管县”的激励机制下，直正把体制力量转化为寻求发展的内在动力，从扩大投资、加快发展、涵养税源的角度寻求从根本上破解财政因局。
二是加强省级政府调控能力。实行“省管县”财政体制以后，管理范围和幅度的扩大，对省级财政的调控能力提出了严峻的挑战。省级财政如何增强综合调控能力，减少管理和调控盲区，在保护县域发展积极性的同时，有效缩减县域财政差距，将直接影响到县域财政总体状况和格局。
三是重构市与县之间的利益关系。实行“省管县”财政体制，在有效避免了“市刮县”的弊端的同时，也降低了有条件的市对县的财政扶持作用，市对县的带动效应无形中弱化了，这不利于城乡统筹和区域协调发展，在“省管县”的背景之下，应探索重构新型的县与市之间的利益联结关系，有效地发挥好中心城市对县在财政和经济总体发展上的带动作用。（褚晓亮）
